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推进安全生产领域改革发展学习读本摘登九

发布时间:2017-05-24

关键词:完善监督管理体制
  
  【相关背景】
  
  党的十八届三中全会提出,要深化行政执法体制改革,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制,并明确要深化安全生产管理体制改革,加强安全生产基层执法力量。习近平总书记强调,要在体制机制上认真考虑如何改变和完善。如果顶层设计存在监管盲区,不完善,就会造成问题。
  
  新中国成立以来,我国安全生产监管体制不断发展变化。1949年11月,中央人民政府设立劳动部,劳动部下设劳动保护司,专门负责厂矿安全生产工作;其他产业主管部门也相继设立了劳动保护和安全生产专门工作机构,全国初步建立起由劳动部门综合监管、行业部门具体管理的安全生产监管体制。以后,这一体制几经变迁。1998年6月,国务院机构改革,原劳动部承担的安全生产综合管理职能和安全监察职能划归国家经贸委,组建安全生产局。1999年12月,国务院批准成立国家煤矿安全监察局,承担原国家经贸委负责的煤矿安全监察职能。2001年2月,组建国家安全生产监督管理局,与国家煤矿安全监察局“一个机构、两块牌子”。2003年3月,国家安全生产监督管理局成为国务院直属机构,2005年升格为国家安全生产监督管理总局,全国逐步形成了国家、省、市、县四级安全生产综合监管加部门监管的条块结合的监管体制。由于我国安全生产管理体制历经多次变革,目前的监管监察体制建立时间不长,在实际运行中仍然存在安全生产综合监管职责定位不明确,行业监管边界不清晰,安全生产监管职能存在交叉或漏洞,危险化学品等高危行业领域监管力量薄弱,一些海油开采、港口企业安全监管政企不分,功能区安全生产监管机构不完善,基层监管执法人员力量不足等问题。
  
  针对当前安全生产监管监察体制存在的问题,按照精简、统一、效能原则,借鉴国内部分地区安全生产领域改革创新实践,社会治安综合治理、城市执法、文化市场综合执法等行业领域体制改革的有效做法,以及国外安全生产监管的先进经验,《意见》就完善监督管理体制、改革重点行业领域安全生产监管监察体制、进一步完善地方监管执法体制、健全应急救援管理体制四个方面提出安全生产监管监察体制改革的基本思路。
  
  【原文】
  
  加强各级安全生产委员会组织领导,充分发挥其统筹协调作用,切实解决突出矛盾和问题。各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作,负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作,履行综合监管职责。负有安全生产监督管理职责的部门,依照有关法律法规和部门职责,健全安全生产监管体制,严格落实监管职责。相关部门按照各自职责建立完善安全生产工作机制,形成齐抓共管格局。坚持管安全生产必须管职业健康,建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制。
  
  【导读】
  
  当前的安全生产监督管理体制主要是在各级党委和政府的统一领导下,安全生产监督管理部门履行综合监管职责,负有安全生产监督管理职责的部门负责本行业领域安全监管工作,其他相关部门为安全生产工作提供支持和保障。在这一框架下,《意见》从安全生产委员会、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的部门、其他相关部门等四个层面对安全生产监督管理体制进行顶层设计,并对安全生产与职业健康一体化监管执法体制提出明确要求。
  
  1.各级安全生产委员会加强组织领导与统筹协调。安全生产委员会是各级党委和政府组织领导安全生产工作的协调议事机构。根据《国务院办公厅关于成立国务院安全生产委员会的通知》,国务院成立安全生产委员会,主任由国务院副总理担任。全国各地也普遍成立了安全生产委员会,多数由政府一把手任主任,对于指导推动本地区安全生产工作发挥了不可或缺的重要作用。安全生产工作涉及面广,包括矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、道路交通、水上交通、特种设备等诸多行业领域,关系到诸多部门单位,组织任务重,协调难度大。必须充分发挥各级安全生产委员会的组织领导与统筹协调作用:一是加强组织领导,研究部署本地区安全生产工作;指导各有关部门单位切实履职尽责,形成齐抓共管的局面。二是加强统筹协调,分析安全生产形势,提出安全生产工作政策措施,切实解决存在的突出矛盾和问题。
  
  2.各级安全生产监督管理部门履行综合监管职责。《安全生产法》第九条规定,县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理,但对其具体职责及履职方式尚无统一明确的规定,根据《安全生产法》《国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,结合安全监管工作需要,《意见》明确各级安全生产监督管理部门的综合监管职责主要包括两个方面:一是承担本级安全生产委员会日常工作;二是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作。
  
  3.各负有安全生产监督管理职责的部门严格落实监管职责。依据《安全生产法》《国务院安全生产委员会关于印发〈国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工〉的通知》,安监、公安、住建、交通运输、水利、质监等负有安全生产监督管理职责的部门作为各自行业领域安全生产监督管理的责任主体,要切实履行安全生产监管职责。如湖南省凤凰县堤溪沱江大桥“8·13”特别重大坍塌事故暴露出地方建设、质监等部门对工程建设立项审批、招投标、质量和安全等方面工作监管不力等问题;吉林德惠“6·3”火灾事故暴露出地方消防、建设等部门安全生产监管缺失等问题。对此,各负有安全生产监督管理职责的部门必须按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则和“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求,依照有关法律法规和部门职责,健全完善安全生产监管体制:一是落实部门领导责任,各负有安全生产监督管理职责的部门党政主要负责人对安全生产工作负总责,领导班子成员要在各自分管领域各负其责;二是落实本行业领域安全生产监管责任,健全工作机构、明确工作职责、充实专业力量;三是按照“谁主管、谁负责”“谁审批、谁负责”的原则,健全本行业领域安全生产责任体系,落实安全生产工作考核奖惩、“一票否决”等制度;四是落实日常监督检查和指导督促职责,加强本行业领域安全生产监管执法,做好有关事故预防控制、应急抢险救援等工作,督促企业落实安全生产主体责任。
  
  4.各相关部门建立完善安全生产工作机制。安全生产关系到诸多政府部门,除了安监、住建、交通运输、公安、质检等负有安全生产监督管理责任的部门,还涉及发展改革、科技、财政、工商、宣传、机构编制等其他相关部门和单位。这些相关部门要建立完善安全生产工作机制,强化安全生产责任落实,切实履行安全生产相关工作职责,为安全生产工作提供支持和保障,形成通力协作、齐抓共管的工作格局。
  
  5.建立安全生产与职业健康一体化监管执法体制。发达国家安全生产整体水平较高,政府职业安全健康工作重点已由预防伤亡事故转向预防职业病,美国、英国、澳大利亚、韩国、南非等国家普遍成立统一的职业安全健康监管机构,实行安全生产与职业健康一体化监管。我国职业健康监管原由卫生部门负责,根据《国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,工矿商贸作业场所职业卫生监督检查职责转由国家安全监管总局承担,《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》进一步明确国家安全监管总局负责用人单位职业卫生监督检查工作。目前,各级安全生产监督管理部门逐步建立了职业健康监管机构、充实了执法人员,但仍然存在监管体系不完善、监管力量不足、与安全生产存在重复执法等问题。此外,随着我国生产安全事故总量的逐年下降,职业健康将越来越得到重视,监管任务也将越来越重,安全生产监督管理部门将难以独立承担各行业领域职业健康监管工作。坚持管安全生产必须管职业健康的原则,建立一体化监管执法体制,明确各行业领域职业健康监管职责由各负有安全生产监督管理职责的部门承担,即安监、住建、交通运输、工信等负有安全生产监督管理职责的部门在负责本行业领域安全生产监管工作的同时,也要履行职业健康监管工作职责,积极稳妥、有序推进在行政许可、执法检查、标准化建设、教育培训等方面实现一体化监管,有利于整合执法力量,提高执法效能,减轻企业负担,并逐步实现与国际接轨。


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